Haití: entender la cuestión del canal de riego en el río Masacre desde el punto de vista del derecho internacional
15 de septiembre de 2023
El río Masacre está en el centro de un conflicto abierto entre República Dominicana y Haití. El gobierno dominicano protesta desde 2021 contra la construcción de una toma en este río y ha decidido desde septiembre de 2023 tomar medidas de represalia contra el país y sus habitantes tras la decisión de organizaciones de la sociedad civil de reanudar la construcción de la obra. En este artículo veremos, a la luz de la ley, si las protestas y reclamos del partido dominicano son justos y fundamentados.
Veremos el estado del río Massacre, un curso de agua internacional, y los principios legales que guían la gestión y el uso de los recursos hídricos compartidos. Finalmente, centraremos nuestro análisis en los acuerdos bilaterales firmados entre ambos países que abordan el tema. Terminaremos formulando propuestas concretas para una solución pacífica del conflicto.
1. Contexto
En agosto de 2018, Haití inició la construcción de un sistema de riego, abastecido por las aguas del río Masacre con el doble objetivo de controlar sus inundaciones e irrigar más de 3.000 hectáreas de tierra en la llanura de Maribaroux. La empresa cubana DINVAI ejecuta la construcción del proyecto desde junio de 2019. Las características técnicas de la obra incluyen 2,6 kilómetros de canal que estará conectado a un antiguo canal colonial restaurado, el Trop Plein. El caudal de agua en el perímetro de riego será de 1,50 m3/s con válvulas de 1,50 m de ancho.
Este trabajo causó preocupación entre el Estado y ciertas organizaciones de la sociedad civil dominicana, particularmente grupos cercanos a la extrema derecha nacionalista antihaitiana. Los dominicos expresaron sus temores. Sostienen que la obra podría provocar una reducción en el caudal del río. También argumentan que puede suponer una amenaza para los ecosistemas acuáticos y terrestres situados aguas abajo.
Un primer incidente grave ocurrió el 26 de abril de 2021, soldados dominicanos del Cuerpo Especializado de Seguridad Fronteriza Terrestre (Cesfront) ingresaron a territorio haitiano para intimidar a los trabajadores y detener la obra. Para tratar de encontrar una solución concertada a esta situación, el 27 de abril tuvo lugar una primera reunión en la oficina del Gobernador de la provincia de Dajabón en presencia del Embajador de Haití en Santo Domingo, Profesor Smith Augustin. Participaron autoridades locales haitianas y dominicanas, organizaciones de la sociedad civil, funcionarios y técnicos de las administraciones locales. Esta reunión, sin embargo, no resolvió la disputa.
Los dos Estados, en busca de una solución justa y definitiva, convocaron a una reunión formal de la comisión conjunta bilateral el 27 de mayo de 2021 en la Cancillería Dominicana en Santo Domingo. Para mostrar la importancia de la cuestión, los dos cancilleres pronunciaron los discursos de apertura, y el Ministro Claude Joseph habló por videoconferencia desde Puerto Príncipe. Al finalizar la reunión, los secretarios técnicos de la Comisión Mixta firmaron una declaración conjunta en la que reconocieron que las obras en ejecución no constituyen un desvío del río Masacre y llamaron a la conformación de una mesa técnica binacional para analizar todos los problemas. que puedan surgir en la gestión de los cursos de agua transfronterizos.
Los trabajos se reanudaron en el lado haitiano, pero se detuvieron con la muerte del presidente Jovenel Moïse. En agosto de este año 2023, los agricultores de Ferrier y Juana Méndez, ante la falta de agua para regar los terrenos de la llanura de Maribaroux, decidieron continuar las obras, que ya estaban completas en un 60% según los técnicos que trabajaban en esta zona. Esta nueva iniciativa provocó la ira del gobierno dominicano que decidió tomar medidas de represalia contra el país para obligar a los haitianos a dejar de trabajar.
2. Derecho aplicable al uso de los cursos de agua transfronterizos
En esta sección, presentaremos el estatus legal del río Masacre en el contexto del derecho internacional. Determinaremos los derechos, privilegios y obligaciones de ambos países que comparten este recurso natural. Nos centraremos en la interpretación de los instrumentos legales bilaterales que abordan este tema.
2.1. Estatus del río Masacre
El río Masacre, también conocido como río Dajabón por los dominicanos, es un curso de agua internacional, es decir, un curso de agua «cuyas partes se encuentran en diferentes Estados», según la definición de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales con Fines Distintos a la Navegación de 1997.
En efecto, el río Masacre tiene su origen en el Pico del Gallo, en la Cordillera Central de la República Dominicana a 1205 metros de altitud, y sirve de frontera entre los dos países poco antes de llegar a Dajabón (frente a Ouanaminthe). Desemboca en el mar en la desembocadura de la Bahía de Manzanillo después de recorrer una distancia de 55 km. Su caudal promedio es de 5,34 m³ por segundo según un estudio del ejército estadounidense en 1999. Su cuenca abarca una superficie de 380 km², de los cuales 150 km² se encuentran en territorio haitiano y 230 km² en territorio dominicano. Sus principales afluentes en el lado haitiano son los ríos Capotille y Gens de Nantes.
2.2. Principios legales clave para el uso y gestión del río Masacre como curso de agua internacional
Haití y la República Dominicana no son partes en la Convención de las Naciones Unidas de 1997. Sin embargo, ambos Estados están obligados a respetar los principios clave establecidos en este instrumento legal. Estos son principios generales de derecho que rigen el uso de los cursos de agua transfronterizos.
El primer principio, que se encuentra en el artículo 5 de la Convención, es el principio de uso equitativo y razonable que garantiza que todos los Estados que comparten un curso de agua reciban beneficios iguales en su uso. Este principio garantiza que una parte no puede, mediante un uso abusivo, perjudicar los derechos de otros Estados que comparten el recurso.
El segundo principio, establecido en el artículo 7 de la Convención, es el principio de consulta y cooperación entre los Estados ribereños. Los Estados deben cooperar de buena fe y realizar consultas para llegar a acuerdos sobre la gestión del recurso hídrico compartido. Esto implica que los Estados deben buscar soluciones negociadas a los problemas relacionados con el río Masacre en lugar de tomar medidas unilaterales.
El tercer principio es el principio de cooperación (artículo 8). Los Estados del curso de agua deben cooperar, y no competir, para lograr una gestión racional, concertada y sostenible de los cursos de agua internacionales. El principio prescribe la cooperación «sobre la base de la igualdad soberana, la integridad territorial, el beneficio mutuo y la buena fe». Por lo tanto, ningún Estado puede utilizar su poder económico, político o militar o su superioridad técnica para imponer sus reclamaciones y abusar del recurso.
El principio de intercambio de información (artículo 9) es una continuación de los primeros principios cuya aplicación mide y garantiza. La Convención de 1997 estipula que los Estados del curso de agua deben intercambiar periódicamente datos e información sobre el estado del curso de agua. Esta información será, en particular, «de carácter hidrológico, meteorológico, hidrogeológico, ecológico y de calidad del agua, así como las previsiones relacionadas». Se trata de verdaderas garantías de una gestión concertada de un recurso común.
2.3. Disposiciones de los tratados bilaterales entre los dos Estados
El marco jurídico bilateral para la gestión de los ríos transfronterizos se encuentra principalmente en tres instrumentos legales: el Tratado de Paz, Amistad y Arbitraje del 20 de febrero de 1929, el Acuerdo de Amistad, Paz Perpetua y Arbitraje del 27 de febrero de 1935 y el Protocolo Adicional al Tratado del 21 de enero de 1929 sobre la delimitación de la frontera entre la República Dominicana y la República de Haití del 9 de marzo de 1936.
Estos acuerdos se firmaron en un contexto en el que era necesario definir las fronteras entre los dos Estados. Estas fronteras nunca se habían definido formalmente en un marco legal. Se buscaba prevenir cualquier conflicto que pudiera surgir debido a estas circunstancias. El primer acuerdo se firmó en 1929. Debido a las insatisfacciones, especialmente por parte de Haití, ambas partes acordaron negociar otro tratado para resolver los problemas planteados. Los presidentes haitiano y dominicano, Sténio Vincent y Rafael Leónidas Trujillo, discutieron este nuevo acuerdo bilateral en Ouanaminthe el 18 de octubre de 1933, lo que llevó a la firma del Acuerdo del 27 de febrero de 1935. Finalmente, se adoptó un protocolo adicional al tratado de 1929 en 1936.
Aunque estos acuerdos solo tratan incidentalmente sobre los ríos transfronterizos, contienen disposiciones generales sobre su uso. Principalmente, estos acuerdos prescriben el uso equitativo de los recursos hídricos compartidos. Es el artículo 10 del Tratado de Paz, Amistad y Arbitraje del 20 de febrero de 1929 el que aborda específicamente esta cuestión. Esta disposición contractual prescribe el uso no perjudicial de los recursos hídricos, lo que impide cualquier obra que pueda desviar el curso natural del río o alterar su caudal. Sin embargo, este artículo establece que cada uno de los dos Estados puede utilizar los recursos hídricos de manera justa y equitativa para el riego de sus tierras u otros fines agrícolas e industriales. Reproducimos este artículo in extenso:
Debido a que los ríos y otros cursos de agua nacen en el territorio de uno de los dos Estados, atraviesan el territorio del otro o sirven como límites entre ellos, ambas Altas Partes Contratantes se comprometen a no realizar ni consentir ninguna obra que pueda cambiar el curso natural de estas aguas o alterar el caudal de sus fuentes.
Esta disposición no deberá interpretarse como una privación de ninguno de los dos Estados del derecho de utilizar de manera justa y equitativa, dentro de los límites de sus respectivos territorios, dichos ríos y otros cursos de agua para el riego de tierras y otros fines agrícolas o industriales.
En el Protocolo Adicional al Tratado del 21 de enero de 1929, adoptado en 1936, ambos Estados establecen el derecho igual de utilizar dos importantes ríos: el Artibonite y el Libón. Se establece un principio de uso equitativo y no perjudicial del Tratado de 1929.
3. El derecho de Haití a utilizar el río Masacre dentro de los principios del derecho internacional
Desde la perspectiva del derecho internacional y los tratados bilaterales existentes, Haití tiene todo el derecho a utilizar un recurso hídrico compartido. Solo debe garantizar la equidad y no causar daños al curso de agua. A continuación, compararemos inicialmente el uso por parte de la República Dominicana y destacaremos las garantías que Haití ha proporcionado en la construcción de esta obra importante para el desarrollo de su agricultura en la llanura de Maribaroux.
3.1. Uso abusivo y perjudicial del río Masacre por parte de la República Dominicana
La República Dominicana, que protesta por la construcción de la obra en Pittobert, siempre ha gestionado de manera unilateral y abusiva el río Masacre. Hasta la fecha, la parte dominicana ha construido 11 obras, incluidos dos acueductos en Castellar-Loma de Cabrera y Dajabón, dos presas en Cabeza de Caballo y Los Miches, y cinco canales de riego en Juan Calvo, La Aduana, Los Veteranos, El Coco y Don Pedro. Este uso es un claro ejemplo de falta de respeto a los principios generales del derecho internacional fluvial en el uso y la gestión de los ríos transfronterizos.
Este uso no solo es injusto, sino también perjudicial. El investigador Haroldo Dilla Alfonsa, en un artículo titulado «Intercambios desiguales y complejos urbanos binacionales en la frontera dominicana con Haití» publicado en 2004 en la revista Estudios Fronterizos, explica que estos desvíos realizados por las autoridades dominicanas reducen drásticamente el caudal de agua que los haitianos podrían usar aguas abajo. Esto representa una amenaza constante para el medio ambiente y la biodiversidad acuática aguas abajo de estas obras.
Este uso se realiza desafiando los principios generales del derecho internacional en relación con los ríos internacionales y en violación de los tratados bilaterales. Los haitianos comenzaron un proyecto importante recién en 2018: un desvío para regar la llanura de Maribaroux. Esto es un uso y una reclamación hechos por la República Dominicana a partir de una lógica exclusivista. La parte dominicana parece querer garantizarse el uso exclusivo de un recurso hídrico compartido, lo cual va en contra de la equidad y de todas las disposiciones del derecho internacional.
3.2. Uso del río Masacre por parte de Haití
La República Dominicana no quiere el control haitiano sobre el río Masacre, repitiendo que constituye un desvío del curso de agua y una amenaza al medio ambiente.En 2021, aún se quejaba de la falta de información por parte de Haití.
Es importante señalar que Haití está realizando su primera obra en el río Masacre. No se puede hablar aquí de falta de equidad, dada la cantidad de tomas de agua, presas y acueductos que ya ha construido la República Dominicana. Haití tiene un derecho absoluto a utilizar, dentro de los límites de su territorio, un recurso hídrico compartido. Además, tenía y sigue teniendo el derecho de solicitar toda la información disponible sobre las obras dominicanas y exigir equidad de acuerdo con los principios del derecho internacional y los tratados bilaterales.
Después de la reunión del 27 de mayo de 2021, ambas partes adoptaron una Declaración Conjunta en la que reconocen que «sobre la base de la información proporcionada hoy por los representantes de la República de Haití y en el espíritu de comprensión e intercambio de información de acuerdo con lo estipulado en el tratado de febrero de 1929, el trabajo en curso en el río Masacre o Dajabón para la captación de agua no consiste en un desvío del curso de agua».
La parte dominicana reconoce explícitamente en un documento solemne que el espíritu y la letra del Tratado de Paz, Amistad y Arbitraje del 20 de febrero de 1929 han sido respetados por Haití en la ejecución de esta obra. La República Dominicana admite, por lo tanto, que esta obra no constituye un desvío del curso del río, sino una captación de agua. El desvío haitiano en el río Masacre, por lo tanto, no representa un uso perjudicial de los recursos hídricos. No pone en peligro los ecosistemas aguas abajo. Y según la información proporcionada, esta captación no reducirá el caudal de agua. Haití está realmente en su derecho.
Además, esta Declaración Conjunta demuestra el esfuerzo del gobierno de ese momento por buscar la cooperación y una solución pacífica al conflicto. El intercambio de información, cabe recordar, es un principio clave en el uso de los ríos internacionales. Solo se puede lamentar que la parte dominicana no haya presentado información sobre sus propias obras durante esta Reunión Binacional sobre la situación de las aguas transfronterizas.
4. Posible tratamiento de la disputa
El derecho internacional favorece la resolución pacífica de los conflictos entre Estados. El camino que debe priorizarse en esta crisis es el de una consulta abierta entre Haití y la República Dominicana para garantizar sus intereses dentro del absoluto respeto de su soberanía. A continuación, presentamos propuestas concretas para una solución.
4.1. Implementar la Declaración Conjunta del 27 de mayo de 2021
La Declaración Conjunta del 27 de mayo de 2021 contiene elementos que allanan el camino para una cooperación responsable y franca entre los dos Estados con absoluto respeto a su soberanía. Coincide en que las dos partes deben seguir «intercambiando información relativa a todas las obras hidráulicas realizadas o por realizar en la zona fronteriza».
Las dos partes han acordado además crear una Mesa Técnica en el marco de la Subcomisión de Agricultura y Medio Ambiente de esta Comisión Mixta Bilateral. Esta Mesa Técnica no sólo permitirá «un mejor conocimiento del trabajo que se realiza en la zona fronteriza», sino que deberá conducir a la creación de una Mesa Freática Binacional.
Las dos partes acordaron además desarrollar, en el marco de la Mesa Técnica, un protocolo técnico para la gestión coordinada de cuencas transfronterizas, para garantizar la gestión conjunta de los recursos hídricos compartidos. También se especifica que se podrá solicitar asistencia técnica internacional en esta materia.
4.2. Recurrir al arbitraje internacional
En aplicación del Tratado de Paz, Amistad y Arbitraje del 20 de febrero de 1929, cualquiera de las dos partes podrá recurrir al arbitraje en caso de controversia. Este es también el camino preferido en este texto. El artículo 3 del Tratado establece:
Las Altas Partes Contratantes se comprometen a someter a arbitraje todas las controversias de carácter internacional que puedan surgir entre ellas por la reclamación de un derecho hecha por una contra la otra en virtud de un tratado o de otro modo, reclamación que no haya sido posible resolver mediante vía diplomática y que tiene carácter jurídico porque puede decidirse mediante la aplicación de los principios del derecho.
Nos sorprende que República Dominicana esté entrando en una lógica de confrontación compuesta de amenazas y represalias. El camino trazado por el Tratado es el de una solución pacífica de cualquier controversia que pueda surgir entre los dos Estados. Si esta opción no produce los resultados esperados, la parte interesada siempre puede llevar el asunto ante un organismo internacional de justicia como la Corte Internacional de Justicia.
4.3. Establecer un marco legal bilateral para la gestión y uso de cursos de agua transfronterizos
Más allá de esta situación actual, se necesita una solución duradera al problema de la gestión y el uso de los cursos de agua transfronterizos. Los Estados del curso de agua en todas las regiones del mundo establecen los llamados Acuerdos sobre el curso de agua para prevenir conflictos y establecer condiciones para un uso equitativo y no nocivo de los recursos hídricos compartidos. Los dos Estados pueden inspirarse en tratados como el Convenio del 11 de marzo de 1972 sobre el estado del río Senegal celebrado entre Senegal, Mauritania y Malí, el Convenio de 1964 sobre la Comisión del Río Níger, el Convenio relativo al desarrollo del lago Chad firmó en Yamena, el 22 de mayo de 1964, el Convenio de Nouakchott de 1972 sobre el desarrollo del lago Senegal, etc.
Un Acuerdo sobre Cursos de Agua es, en última instancia, la solución ideal para la gestión integrada de los cursos de agua transfronterizos de Haití y la República Dominicana. Dicho acuerdo establecerá las condiciones de uso de las aguas comunes en aplicación de los principios de uso equitativo y no perjudicial, cooperación e intercambio de información. Contendrá medidas para la protección de la biodiversidad y los ecosistemas. Este tratado también determinará las condiciones de explotación del nivel freático y considerará las medidas a tomar para el tratamiento de las aguas residuales.
